Oleh: Ni Kadek Ayu Wardani, S.T (Ketua DPC GMNI Surabaya Raya)
(Disarikan dari Pemikiran DPC GMNI Surabaya Raya)
Anomali Tata Kelola Negara dan Dilema Demokrasi Pasca-Reformasi
ADVERTISEMENT
SCROLL TO RESUME CONTENT
JATIMRAYA.COM – Dua puluh lima tahun setelah gelombang Revolusi 1998 meruntuhkan tembok besi Orde Baru, konsensus elementer berbangsa dan bernegara kembali diuji dalam gelanggang diskursus tata kelola pemerintahan. Reformasi bukan sekadar peristiwa politik, melainkan rekonstruksi peradaban ketatanegaraan: pemisahan tegas antara ranah sipil dan militer, penghapusan dwifungsi ABRI, dan reposisi TNI-Polri sebagai alat negara yang profesional dan berjarak dari urusan-urusan administrasi kewargaan. Konsensus ini termaktub dalam Ketetapan MPR Nomor VI/MPR/2000 tentang Pemisahan TNI dan Polri serta Ketetapan MPR Nomor VII/MPR/2000 tentang Peran TNI dan Polri. Kedua produk hukum ini menjadi batu penjuru transisi demokrasi Indonesia menuju democratische rechtsstaat, negara hukum yang demokratis, di mana kekuasaan bersenjata tunduk pada otoritas sipil, bukan sebaliknya.
Namun, dinamika mutakhir tata kelola pemerintahan menampilkan wajah yang paradoksal dan menggelisahkan. Di tengah upaya konsolidasi fiskal dan pengejaran target penerimaan negara, Direktorat Jenderal Pajak (DJP) Kementerian Keuangan menjalin Memorandum of Understanding (MoU) dengan Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia untuk melibatkan Bintara Pembina Desa (Babinsa) serta Bhayangkara Pembina Keamanan dan Ketertiban Masyarakat (Bhabinkamtibmas) dalam kegiatan pengawasan, edukasi, dan penggalian potensi perpajakan. Langkah ini, yang dibungkus dalam narasi “sinergi antar-lembaga” dan “penguatan kepatuhan pajak berbasis kearifan lokal”, sesungguhnya menyimpan paradoks berbahaya: menginsersikan instrumen pertahanan dan keamanan ke dalam jantung administrasi sipil yang menjadi hakikat hubungan antara negara dan warga negara.
Laporan Hukumonline secara tajam menyoroti problem ini. Publikasi mereka, “Pelibatan Babinsa dalam Pengawasan Pajak Dipersoalkan, Dinilai Tak Sejalan dengan UU TNI”, mengurai secara jernih bagaimana pengawasan perpajakan bukanlah bagian dari tugas pokok TNI sebagaimana diatur dalam Pasal 7 Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004. Sementara itu, keterangan tertulis DJP yang dimuat DDTCNews, “Begini Keterangan Tertulis DJP soal Peran Babinsa dan Bhabinkamtibmas”, berusaha meredam polemik dengan menyatakan bahwa peran aparat hanya sebatas pendampingan, sosialisasi, dan pengumpulan data—bukan pemeriksaan, penyidikan, atau penagihan. Akan tetapi, distingsi ini justru menegasikan realitas sosiologis dan psikologis di lapangan: kehadiran seorang Babinsa berseragam loreng atau Bhabinkamtibmas dengan atribut kepolisian di depan rumah seorang pemilik warung, petani, atau pelaku UMKM untuk “mendata potensi ekonomi”, bukanlah peristiwa administratif netral. Ia adalah peristiwa kekuasaan yang sarat dengan muatan intimidasi, betapapun halusnya narasi yang dibangun.
Persoalan ini tidak bisa direduksi menjadi sekadar debat teknis yuridis tentang batas kewenangan. Ia adalah pertaruhan ideologis dan peradaban. Pelibatan aparat bersenjata dalam ranah pengawasan pajak warga negara mencerminkan pergeseran fundamental paradigma bernegara: dari negara hukum yang bertumpu pada partisipasi sukarela (voluntary compliance) dan kepercayaan (trust) menuju politiestaat—negara polisi—yang mengandalkan pendekatan keamanan dan intimidasi institusional untuk memaksakan kepatuhan. Dari negara yang mendidik rakyatnya menjadi warga negara yang sadar hak dan kewajiban, menjadi negara yang mencurigai rakyatnya sebagai objek potensi pajak yang harus diawasi dengan bayonet.
Kajian ini hendak membedah persoalan tersebut secara multidisipliner. Pertama, menelusuri fondasi filosofis dan ideologis hubungan pajak sebagai kontrak sosial, serta mengapa pelibatan militer dalam pajak merupakan pengkhianatan terhadap Pancasila dan Marhaenisme. Kedua, mengurai secara yuridis-dogmatis pelanggaran hukum yang terkandung dalam kebijakan ini, termasuk disfungsi kewenangan dan pengingkaran asas legalitas. Ketiga, menganalisis dampak sosio-legal kebijakan ini terhadap hak asasi warga negara dan kualitas demokrasi. Keempat, mengkaji fenomena ini dalam spektrum lebih luas sebagai gejala fasisme birokrasi—konsep yang menggambarkan represi sistematis oleh aparatur negara terhadap rakyatnya sendiri demi mempertahankan tatanan ekonomi yang timpang. Dan kelima, menawarkan langkah-langkah perlawanan ideologis dan hukum untuk mengembalikan haluan negara ke jalur demokrasi konstitusional.
Pajak, Kontrak Sosial, dan Kedaulatan Rakyat: Sebuah Fondasi Filosofis
Dalam arsitektur filsafat politik modern, pemungutan pajak oleh negara menemukan justifikasi etisnya bukan dari kekuatan fisik penguasa, melainkan dari teori Kontrak Sosial (Social Contract Theory). John Locke, dalam Two Treatises of Government (1689), menegaskan bahwa hak negara untuk memungut pajak lahir dari persetujuan rakyat yang diwakili oleh parlemen. Pajak adalah kompensasi yang diberikan warga negara kepada negara atas perlindungan terhadap hak milik (property) dan penjaminan keamanan. Karena itu, pajak tidak boleh dipungut tanpa persetujuan (no taxation without representation), dan aparatus yang menjalankannya haruslah aparatus sipil yang bertanggung jawab kepada wakil-wakil rakyat, bukan kepada hierarki militer yang berada di luar kontrol demokratis langsung.
Jean-Jacques Rousseau, dalam Du Contrat Social (1762), melangkah lebih jauh: pajak adalah manifestasi dari volonté générale (kehendak umum). Rakyat sebagai pemegang kedaulatan menetapkan sendiri berapa besar iuran yang akan diserahkan kepada negara untuk membiayai kepentingan bersama. Hubungan ini adalah hubungan horizontal antara sesama warga negara yang terlembagakan dalam negara, bukan hubungan vertikal antara penguasa dan yang dikuasai. Oleh karena itu, instrumen pemungutan pajak harus merefleksikan sifat kesukarelaan yang terdidik (educated voluntarism), yang hanya mungkin tumbuh dalam ruang sipil yang bebas dari ancaman.
Dalam konteks Indonesia, Pancasila memberikan fondasi yang lebih dalam. Sila Kelima, “Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia”, menempatkan pajak sebagai instrumen redistribusi kekayaan untuk mewujudkan kesejahteraan bersama. Pajak bukan alat pemeras, melainkan wujud gotong royong nasional. Bung Karno, dalam penggaliannya terhadap Pancasila, menegaskan bahwa negara harus hadir sebagai pembela kaum Marhaen—rakyat kecil yang menjadi korban sistem ekonomi kolonial dan kapitalistik. Marhaenisme sebagai ideologi kerakyatan mengajarkan bahwa hubungan negara-rakyat harus bersifat emancipatoris (membebaskan), bukan represif. Negara memungut pajak untuk membangun sekolah, rumah sakit, jembatan, dan irigasi yang dinikmati oleh rakyat, terutama rakyat kecil. Tetapi jika rakyat kecil justru menjadi sasaran represi fiskal, sementara korporasi besar bebas berkeliaran di celah-celah tax avoidance, maka keadilan sosial telah dikhianati.
Di sinilah titik krusialnya. Pelibatan Babinsa dalam pengawasan pajak membalik logika gotong royong menjadi logika upeti. Sejarah kolonial mencatat, dalam sistem Cultuurstelsel (Tanam Paksa) yang diberlakukan oleh Gubernur Jenderal Johannes van den Bosch pada 1830, aparat Binnenlandsch Bestuur (pemerintahan dalam negeri kolonial) selalu ditempelkan pada struktur militer dan feodal untuk memastikan rakyat menyerahkan hasil buminya. Cultuurstelsel mengandalkan kombinasi antara birokrasi sipil kolonial, kekuatan militer, dan elite lokal (bupati, kepala desa) untuk mengekstraksi surplus ekonomi rakyat. Pola ini, mutatis mutandis, diulangi dalam skema pengawasan pajak berbasis Babinsa: negara menempatkan aparat teritorial berseragam di desa-desa untuk memetakan potensi ekonomi, mendata aset, dan mendorong “kepatuhan”. Bukankah ini adalah Cultuurstelsel modern dengan bungkus Undang-Undang Pajak? Rakyat tidak lagi melihat negara sebagai pelindung, melainkan sebagai pemeras yang datang dengan seragam dan tanda pangkat.
Fasisme Birokrasi dan Militerisasi Ruang Sipil: Sebuah Pembacaan Ideologis
Untuk memahami secara ideologis arah kebijakan ini, kita perlu memperkenalkan konsep bureaucratic fascism atau fasisme birokrasi. Berbeda dengan fasisme klasik yang lahir dari gerakan massa ultranasionalistik dan militeristik (seperti Mussolini di Italia atau Hitler di Jerman), fasisme birokrasi adalah varian yang lebih halus: ia tidak selalu membutuhkan pawai akbar atau kampanye genosida terbuka, tetapi bekerja melalui aparatur negara yang secara sistematis menggunakan instrumen kekerasan atau ancaman kekerasan untuk mempertahankan struktur kekuasaan ekonomi-politik yang timpang. Negara tidak menjadi wasit yang adil, melainkan menjadi agen kelas pemodal yang menggunakan tangan besi untuk memastikan rakyat tetap dalam posisi tereksploitasi.
Hannah Arendt, dalam magnum opus-nya The Origins of Totalitarianism (1951), memberikan peringatan yang sangat relevan: tanda pertama dari keruntuhan demokrasi menuju otoritarianisme adalah ketika batas-batas hukum administrasi normal dilangkahi atas nama efisiensi, dan ketika instrumen keamanan mulai mengawasi aktivitas ekonomi dan sosial warga sehari-hari. Arendt menyebut ini sebagai “the banality of evil” yang bekerja melalui birokrasi: kejahatan yang tampak biasa, prosedural, dan legal-formal, tetapi sesungguhnya menggerogoti fondasi kemanusiaan dan kebebasan.
Pelibatan Babinsa dan Bhabinkamtibmas dalam pengawasan pajak adalah contoh paripurna dari banality of evil ala Indonesia. DJP dan pemerintah akan mengatakan ini hanyalah “sinergi”, “edukasi”, “pemanfaatan aparat teritorial yang mengenal wilayah”. Tidak ada yang salah secara prosedural, karena ada MoU. Tidak ada penyiksaan, tidak ada penangkapan. Semua berjalan “sesuai aturan”. Namun justru di sinilah letak bahayanya: pelanggaran konstitusional dilakukan dengan senyum administratif. Militer masuk ke ruang sipil bukan melalui kudeta berdarah, melainkan melalui kerja sama antar-lembaga yang ditandatangani di ruang ber-AC. Babinsa tidak menodongkan senapan, tetapi cukup bertanya, “Bu, omzet warungnya berapa sebulan?” dengan suara ramah, sambil mencatat di formulir yang dibubuhi kop DJP. Namun, di benak pemilik warung yang pernah hidup di bawah trauma Orde Baru, pertanyaan itu adalah ancaman.
Fasisme birokrasi ini memiliki ciri khas: pertama, kolaborasi organik antara kepentingan fiskal negara dengan instrumen represif. Negara membutuhkan penerimaan pajak untuk membayar utang dan membiayai proyek-proyek yang sebagian besar tidak pro-rakyat. Karena tidak mampu membangun legitimasi dan kepercayaan, negara menggunakan jalan pintas: mengerahkan aparat keamanan untuk “meyakinkan” rakyat membayar pajak. Kedua, ketimpangan dalam penegakan hukum. Sementara rakyat kecil di desa diawasi oleh Babinsa, korporasi besar, pelaku penghindaran pajak kelas kakap, dan pemilik dana di tax haven justru difasilitasi dengan tax amnesty, tax holiday, dan penurunan tarif PPh Badan secara progresif-neoliberal. Ketiga, pengaburan batas antara ranah sipil dan militer, yang merupakan prasyarat bagi bangkitnya negara otoriter. Dalam negara fasis, tidak ada urusan yang murni sipil; semuanya adalah urusan keamanan. Pajak adalah keamanan fiskal. Pendidikan adalah keamanan ideologi. Kesehatan adalah keamanan demografi. Militer harus hadir di mana-mana karena negara menganggap rakyat sebagai ancaman yang harus dikontrol, bukan sebagai warga yang harus dilayani.
Kajian Yuridis-Dogmatis: Disfungsi Kewenangan dan Pelanggaran Asas Legalitas
Dari perspektif hukum tata negara dan hukum administrasi negara, kebijakan pelibatan Babinsa dan Bhabinkamtibmas dalam pengawasan pajak memiliki cacat yuridis yang fundamental (juridische gebreken). Cacat ini bermuara pada pengingkaran terhadap Asas Legalitas (het beginsel van wetmatigheid van bestuur) yang menjadi tiang penyangga utama negara hukum. Asas ini, sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (3) UUD 1945, menghendaki bahwa setiap tindakan pemerintahan harus berdasarkan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku. Tidak ada kewenangan tanpa dasar hukum, dan tidak ada tindakan administrasi yang boleh melampaui apa yang diberikan oleh undang-undang (ultra vires).
Pertama, Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang TNI secara limitatif mengatur tugas pokok TNI. Pasal 7 ayat (1) menyatakan tugas pokok TNI adalah menegakkan kedaulatan negara, mempertahankan keutuhan wilayah NKRI, serta melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia. Ayat (2) merinci tugas-tugas Operasi Militer Selain Perang (OMSP) yang berjumlah 14 butir: mengatasi gerakan separatis, terorisme, mengamankan wilayah perbatasan, membantu Polri dalam kamdagri, membantu penanggulangan bencana alam, dan seterusnya. Tidak satu pun dari ke-14 butir tersebut yang menyebutkan, mengimplikasikan, atau dapat ditafsirkan secara ekstensif sebagai “pengawasan pajak”, “pengumpulan data fiskal”, atau “edukasi perpajakan”. Pengawasan pajak adalah fungsi administrasi negara yang menjadi domain eksklusif otoritas sipil di bawah Kementerian Keuangan, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 6 Tahun 1983 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (UU KUP) beserta perubahannya.
Kedua, ketika Babinsa menjalankan fungsi yang tidak diberikan oleh undang-undang, maka ia telah bertindak secara ultra vires—melampaui kewenangan yang dimiliki. Dalam doktrin hukum administrasi, tindakan ultra vires adalah batal demi hukum (null and void ab initio). MoU tidak dapat menjadi dasar hukum untuk menambah atau memperluas kewenangan yang sudah dibatasi oleh undang-undang. MoU, dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, bukanlah sumber hukum yang dapat mengesampingkan undang-undang. Ia hanyalah kesepakatan administratif antar-lembaga yang tidak memiliki kekuatan hukum mengikat secara eksternal. Dengan demikian, pelibatan Babinsa dalam pengawasan pajak adalah tindakan tanpa kewenangan yang sah (onbevoegdheid), yang melanggar prinsip dasar negara hukum.
Ketiga, dari perspektif perlindungan hak asasi manusia, kebijakan ini melanggar hak warga negara atas rasa aman dan privasi. Pasal 28G ayat (1) UUD 1945 menjamin hak setiap orang atas perlindungan diri pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan harta benda yang di bawah kekuasaannya, serta hak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan. Kehadiran aparat bersenjata untuk mendata kondisi ekonomi warga secara langsung menciptakan atmosfer ketakutan (intimidation by presence). Dalam ilmu psikologi hukum, fenomena ini dikenal sebagai chilling effect: warga negara memilih untuk menyerahkan informasi atau membayar pajak bukan karena kesadaran hukum, melainkan karena tekanan psikologis yang ditimbulkan oleh kehadiran aparat keamanan. Chilling effect ini membunuh esensi kepatuhan pajak yang sukarela dan merusak hubungan kepercayaan antara negara dan warganya.
Keempat, kebijakan ini bertentangan dengan prinsip supremasi sipil yang menjadi roh reformasi. Supremasi sipil berarti bahwa militer tunduk pada otoritas politik yang dipilih secara demokratis, dan bahwa urusan-urusan sipil—seperti pendidikan, kesehatan, ekonomi, dan perpajakan—dikelola oleh birokrasi sipil yang profesional. Pelibatan TNI dalam pengawasan pajak adalah bentuk pembangkangan halus terhadap supremasi sipil: militer tidak lagi sekadar alat pertahanan, tetapi mulai merambah fungsi-fungsi pemerintahan sipil. Ini adalah pelanggaran terhadap TAP MPR Nomor VI/MPR/2000 yang mengamanatkan pemisahan tegas antara institusi TNI dan Polri, serta menjauhkan TNI dari urusan-urusan di luar pertahanan.
Dampak Sosio-Legal: Ketidakadilan Fiskal dan Pelemahan Demokrasi
Analisis sosio-legal mengharuskan kita melampaui teks undang-undang dan melihat dampak nyata kebijakan terhadap struktur sosial dan relasi kuasa di masyarakat. Pelibatan Babinsa dalam pengawasan pajak memiliki sekurang-kurangnya tiga dampak sosio-legal yang serius.
Pertama, kebijakan ini menciptakan ketidakadilan fiskal struktural. Sasaran pengawasan Babinsa adalah masyarakat di tingkat desa dan kelurahan, yang sebagian besar adalah pelaku UMKM, petani, nelayan, dan pekerja informal. Mereka adalah kelompok yang paling rentan secara ekonomi, dengan literasi pajak yang rendah, akses terbatas terhadap konsultan pajak, dan kapasitas tax planning yang nyaris nihil. Sebaliknya, korporasi besar, konglomerasi, dan pelaku bisnis kelas atas memiliki akses luas pada jasa konsultan pajak, celah-celah hukum, dan jaringan tax haven yang memungkinkan mereka menghindari pajak secara legal (tax avoidance) maupun ilegal (tax evasion). Negara mengarahkan instrumen represifnya ke bawah, kepada kaum Marhaen, sementara membiarkan pemodal besar leluasa mengemplang pajak. Ini adalah ketidakadilan yang paling telanjang dan sistematis.
Kedua, kebijakan ini merusak sendi-sendi demokrasi partisipatoris yang telah susah payah dibangun pasca-Orde Baru. Demokrasi tidak hanya tentang pemilu, tetapi juga tentang hubungan sehari-hari antara negara dan warga negara yang didasarkan pada prinsip kesetaraan, transparansi, dan akuntabilitas. Ketika Babinsa turun ke desa untuk “memetakan potensi pajak”, hubungan setara itu berubah menjadi hubungan atasan-bawahan, pengawas-diawasi, penguasa-dikuasai. Warga negara direduksi menjadi objek intelijen fiskal. Partisipasi warga dalam pembangunan, yang seharusnya menjadi dasar legitimasi pemungutan pajak, digantikan oleh kepatuhan yang dipaksakan. Demokrasi kehilangan maknanya dan diganti oleh rezim fiskal-polisionil yang teknokratis dan represif.
Ketiga, kebijakan ini membuka peluang korupsi dan penyalahgunaan wewenang yang sangat besar. Sejarah reformasi mencatat, salah satu alasan utama pemisahan TNI dari urusan sipil adalah karena dwifungsi telah menjadi lahan subur bagi praktik korupsi, premanisme, dan bisnis militer yang tidak terkendali. Memberikan akses kepada Babinsa pada data ekonomi warga membuka peluang bagi oknum untuk memeras, meminta “uang damai”, atau menjadikan data pajak sebagai alat negosiasi yang menekan warga. Pengawasan internal terhadap penyalahgunaan ini sangat sulit dilakukan, mengingat mekanisme akuntabilitas TNI yang berbeda dan cenderung tertutup dari kontrol publik. Alih-alih meningkatkan penerimaan negara, kebijakan ini justru berpotensi menciptakan kebocoran baru dan memperkaya oknum aparat di tingkat bawah.
Genealogi Historis: Hantu Dwifungsi dan Trauma Orde Baru
Untuk memahami mengapa pelibatan Babinsa dalam urusan sipil sangat ditolak, kita harus menengok kembali sejarah kelam dwifungsi ABRI di masa Orde Baru. Konsep dwifungsi yang dicetuskan oleh Jenderal A.H. Nasution pada 1958 dan disempurnakan di era Soeharto memberikan legitimasi ideologis bagi militer untuk terlibat dalam seluruh aspek kehidupan berbangsa: politik, ekonomi, sosial, budaya, bahkan hingga ke tingkat desa. Babinsa adalah ujung tombak dari konsep ini. Melalui jaringan teritorial yang rapat—dari Kodam, Korem, Kodim, Koramil, hingga Babinsa—militer mengontrol ruang gerak rakyat, memonitor aktivitas politik, dan memastikan stabilitas sebagai prasyarat akumulasi modal oleh kroni-kroni penguasa.
Di era Orde Baru, pajak memang tidak secara eksplisit menjadi tugas Babinsa. Namun, aparat militer di tingkat lokal sering kali terlibat dalam penagihan berbagai pungutan negara dan daerah, baik secara resmi maupun tidak resmi. Intimidasi terhadap petani, pedagang kecil, dan rakyat biasa adalah pemandangan sehari-hari. Negara hadir bukan sebagai pelayan, melainkan sebagai algojo fiskal yang siap menghantam siapa saja yang dianggap “tidak patriotik” karena tidak membayar pajak atau iuran. Di saat yang sama, para konglomerat hitam—pemilik bisnis besar yang dekat dengan istana—menikmati fasilitas perpajakan, kredit murah, dan monopoli usaha.
