Oleh: Tri Prakoso, SH., M.HP. (WKU Bidang Migas Kadin Jatim)
DUA PROGRAM, SATU DESAIN IDEOLOGIS
JATIMRAYA.COM – Ada dua program besar pemerintahan Prabowo Subianto yang selama ini lebih sering dibicarakan secara terpisah, seolah keduanya berada di orbit yang berbeda. Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih (KDMP) dibicarakan sebagai program penguatan ekonomi desa, sebuah upaya menghidupkan kembali sokoguru perekonomian yang lama tertidur. Makan Bergizi Gratis (MBG) dipahami sebagai program perbaikan gizi dan kualitas sumber daya manusia, sebuah investasi sosial untuk menyongsong Indonesia Emas 2045. Pembicaraan tentang KDMP berkisar pada jumlah unit, pembangunan fisik, dan tata kelola kelembagaan. Pembicaraan tentang MBG berkutat pada jumlah penerima, kecukupan anggaran, dan standar keamanan pangan.
ADVERTISEMENT
SCROLL TO RESUME CONTENT
Padahal, bila dibaca lebih dalam dan ditempatkan dalam kerangka yang lebih luas, keduanya bukanlah dua program yang kebetulan berjalan bersamaan. Keduanya adalah dua sisi dari satu desain politik-ekonomi yang koheren: negara hendak kembali memasuki ruang produksi, distribusi, dan reproduksi sosial secara lebih aktif dan terstruktur. Ini bukan sekadar penambahan fungsi negara, melainkan sebuah pergeseran paradigmatik dari negara minimal yang hanya mengatur dan mengawasi, menuju negara produktif yang turut membangun kapasitas ekonomi rakyat, menciptakan permintaan, dan mengorganisasi sirkulasi nilai tambah agar tidak sepenuhnya mengalir keluar dari komunitas.
Dalam perspektif ini, KDMP bukan sekadar badan usaha berlabel koperasi. MBG juga bukan sekadar program pemberian makanan. Keduanya berpotensi membentuk arsitektur baru pembangunan: koperasi mengorganisasi produksi rakyat, negara menciptakan permintaan melalui MBG, Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG) menjadi simpul distribusi, petani dan nelayan mendapat pasar yang lebih pasti, sementara anak-anak memperoleh gizi yang lebih baik. Ini adalah desain yang, setidaknya di atas kertas, berusaha menjawab persoalan struktural yang telah lama membelit republik ini: fragmentasi produsen kecil, panjangnya rantai distribusi, lemahnya posisi tawar petani dan nelayan, serta kebocoran nilai tambah dari desa ke kota dan dari negeri ini ke luar negeri.
Secara teoritik, hubungan antara KDMP dan MBG ini menarik karena menyentuh tiga perdebatan besar sekaligus: tentang peran negara dalam pembangunan (developmental state), tentang demokrasi ekonomi sebagai mandat konstitusional, dan tentang bagaimana kebijakan sosial dapat diubah menjadi instrumen transformasi produksi (productive welfare). Pertanyaannya bukan lagi sekadar apakah kedua program ini berjalan secara operasional. Pertanyaan yang lebih mendasar dan lebih ideologis adalah: apakah keduanya mampu mengubah struktur ekonomi rakyat secara fundamental, ataukah hanya akan memperbesar struktur administrasi negara dengan biaya yang mahal?
Di sinilah pertaruhan sesungguhnya.
KEMBALI KE PERTANYAAN LAMA REPUBLIK: PASAL 33 DAN JALAN KETIGA
Untuk menakar bobot ideologis KDMP dan MBG, kita tidak bisa melepaskan diri dari perdebatan panjang tentang makna kemerdekaan ekonomi Indonesia. Sejak awal berdirinya republik, para pendiri bangsa telah memberikan jawaban yang tegas dan filosofis terhadap persoalan ini: perekonomian tidak boleh hanya menjadi arena persaingan modal yang bebas tanpa arah, tetapi harus “disusun” sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan. Demikianlah bunyi Pasal 33 ayat 1 UUD 1945.
Kata “disusun” di sini bukanlah pilihan diksi yang kebetulan. Ia memiliki makna filosofis yang dalam dan konsekuensi politis yang serius. Kata itu menunjukkan bahwa ekonomi bukanlah sesuatu yang dibiarkan tumbuh secara spontan mengikuti hukum pasar yang konon netral. Negara mempunyai mandat aktif untuk membentuk institusi, mengoreksi konsentrasi kekayaan, dan memastikan bahwa setiap kegiatan ekonomi bermuara pada kemakmuran bersama, bukan pada akumulasi segelintir orang. Ini adalah penolakan terhadap gagasan laissez-faire yang menyerahkan nasib rakyat pada mekanisme pasar yang sering kali bersifat eksploitatif terhadap mereka yang lemah.
Mohammad Hatta, salah seorang arsitek utama pemikiran ekonomi Indonesia, membaca koperasi dalam kerangka itu. Bagi Hatta, demokrasi politik tanpa demokrasi ekonomi adalah sebuah kemunafikan yang hanya akan melahirkan kemerdekaan semu. Rakyat mungkin mempunyai satu suara dalam pemilu, tetapi suara itu tidak berarti apa-apa apabila tanah, modal, pasar, kredit, teknologi, dan distribusi kebutuhan pokok tetap dikuasai oleh segelintir pemilik modal. Dalam kondisi seperti itu, rakyat merdeka secara politik tetapi tetap terjajah secara ekonomi.
Koperasi lalu menjadi alat untuk mendemokratisasi kehidupan material. Prinsip satu anggota satu suara adalah antitesis dari logika kapitalistik yang menganut satu saham satu suara. Dalam perusahaan kapitalistik, besarnya modal menentukan besarnya kekuasaan. Dalam koperasi, idealnya manusia lebih tinggi daripada modal. Koperasi bukanlah perusahaan yang kebetulan dimiliki banyak orang; ia adalah persekutuan manusia yang menempatkan modal sebagai alat, bukan sebagai tuan. Inilah yang membedakan koperasi secara ideologis dari bentuk-bentuk badan usaha lain.
Di sinilah KDMP memperoleh akar historis dan ideologisnya. Ia bukan gagasan yang sepenuhnya baru, melainkan dapat dibaca sebagai upaya kontemporer untuk menghidupkan kembali cita-cita ekonomi rakyat yang telah lama terpinggirkan oleh arus neoliberalisme. Namun, metode yang digunakan berbeda secara signifikan. Jika Hatta lebih menekankan pendidikan anggota, penyadaran, dan organisasi dari bawah (bottom-up), pemerintahan Prabowo menggunakan mobilisasi negara dari atas (top-down): target pembentukan, koordinasi lintas kementerian, dukungan pembiayaan, pembangunan fasilitas, dan integrasi dengan program nasional lain.
Perbedaan ini bukan sekadar perbedaan teknis. Ia bersifat ideologis dan menentukan karakter koperasi yang akan lahir. Apakah koperasi akan menjadi organisasi rakyat yang otonom dan berdaulat, ataukah ia akan menjadi lembaga administratif yang hanya diberi nama koperasi? Apakah KDMP akan menjadi republik kecil tempat demokrasi ekonomi hidup, ataukah sekadar menjadi perpanjangan birokrasi di desa?
PRABOWO DAN NEGARA PRODUKTIF: DARI REGULATOR MENJADI PEMAIN STRATEGIS
Untuk memahami KDMP dan MBG secara utuh, keduanya harus ditempatkan dalam visi ekonomi pemerintahan Prabowo yang lebih luas. Prabowo tampaknya tidak terlalu percaya pada gagasan negara minimal yang hanya bertugas sebagai wasit dan menyerahkan produksi sepenuhnya kepada swasta. Ia melihat negara sebagai institusi yang harus memiliki kapasitas produksi, logistik, pangan, energi, dan modal. Negara bukan sekadar penjaga malam yang mengawasi pasar; negara adalah pemain strategis yang ikut menentukan arah pembangunan.
Dalam khazanah ekonomi-politik, orientasi ini dekat dengan konsep developmental state yang dipopulerkan oleh Chalmers Johnson. Johnson menggunakan istilah itu untuk menjelaskan kebangkitan Jepang pascaperang: negara tidak sekadar membuat regulasi, tetapi ikut menentukan arah industrialisasi, mengkoordinasikan investasi, membentuk sektor-sektor strategis, dan membangun kapasitas teknologi. Korea Selatan dan Taiwan menunjukkan pola yang serupa. Negara menggunakan kredit, kebijakan industri, proteksi selektif, pembangunan infrastruktur, dan koordinasi dengan sektor swasta untuk menciptakan kapasitas ekonomi nasional yang kompetitif.
Prabowo tampaknya membayangkan Indonesia bergerak ke arah tersebut. Danantara mengonsolidasikan aset dan investasi besar untuk mengelola kekayaan negara secara lebih agresif. Hilirisasi sumber daya alam diarahkan untuk memperdalam struktur industri dan menangkap nilai tambah yang selama ini mengalir ke luar. MBG menciptakan permintaan pangan dalam skala yang sangat besar, menciptakan pasar yang pasti bagi produsen dalam negeri. KDMP membangun jaringan kelembagaan ekonomi hingga ke tingkat desa dan kelurahan. Koperasi nelayan diarahkan untuk menguasai lebih banyak rantai nilai perikanan, dari hulu hingga hilir. Negara tidak hanya ingin mengatur pasar; negara ingin membentuk dan mengarahkan pasar itu sendiri.
Ini penting secara ideologis. Selama beberapa dekade, banyak kebijakan ekonomi Indonesia berkembang di bawah asumsi bahwa jika investasi besar tumbuh, manfaatnya kelak akan menetes ke bawah melalui mekanisme pasar. Teori trickle-down itu, yang menjadi andalan ortodoksi neoliberal, dalam praktiknya tidak selalu menghasilkan pemerataan. Pertumbuhan memang terjadi, tetapi konsentrasi kekayaan juga meningkat. Desa tetap menjadi pemasok bahan mentah yang murah. Petani tetap lemah dalam rantai nilai. Nelayan tetap berada di ujung paling bawah dari industri perikanan.
KDMP dan MBG menawarkan logika lain: bukan menunggu manfaat menetes, tetapi menciptakan sirkulasi ekonomi dari bawah secara sengaja. Ini adalah upaya untuk membangun sirkuit ekonomi kerakyatan yang relatif otonom dari dominasi korporasi besar. Apakah upaya ini akan berhasil? Itu bergantung sepenuhnya pada desain detail dan implementasinya di lapangan.
MBG SEBAGAI KEBIJAKAN PERMINTAAN: DARI BELAS KASIHAN KE STIMULUS STRUKTURAL
Makan Bergizi Gratis selama ini terlalu sering dinilai hanya dari satu dimensi: berapa banyak penerima, berapa besar anggaran yang dikucurkan, dan bagaimana kualitas makanan yang disajikan. Dimensi-dimensi itu penting, tetapi belum cukup untuk menangkap potensi transformatif dari program ini. Dalam perspektif ekonomi-politik, MBG harus dibaca juga sebagai instrumen pencipta effective demand atau permintaan efektif dalam skala yang sangat besar.
Dalam kerangka Keynesian, belanja pemerintah adalah salah satu motor penggerak perekonomian, terutama dalam situasi di mana permintaan swasta melemah. Ketika negara membeli jutaan porsi makanan setiap hari, negara sesungguhnya sedang menciptakan pasar raksasa yang sebelumnya tidak ada. Pertanyaannya kemudian menjadi sangat politis: pasar sebesar itu akan menghidupi siapa? Apakah ia akan memperkuat korporasi pangan besar yang selama ini mendominasi rantai pasok, ataukah ia akan menjadi instrumen untuk memperkuat produsen kecil, petani, peternak, nelayan, dan UMKM lokal?
Jika beras dibeli dari petani lokal, telur dari koperasi peternak setempat, ikan dari koperasi nelayan, sayur dari kelompok tani sekitar, dan pengolahan dilakukan oleh UMKM di wilayah tersebut, maka setiap rupiah belanja MBG dapat menciptakan efek pengganda (multiplier effect) yang signifikan di tingkat lokal. Anggaran negara masuk ke SPPG. SPPG membeli bahan baku dari produsen lokal. Petani dan nelayan menerima pendapatan. Mereka membelanjakan uang itu di desa untuk kebutuhan sehari-hari. Warung memperoleh omzet. Jasa pengangkut bekerja. Koperasi memperoleh margin untuk pengembangan usaha. Aktivitas ekonomi berputar dan menghasilkan pendapatan baru.
Tetapi jika pasokan dikonsolidasikan oleh distributor besar yang berbasis di kota-kota besar dan jauh dari daerah penerima manfaat, maka efek pengganda lokal akan mengecil, bahkan bisa hilang sama sekali. Uang negara hanya mampir sebentar di desa, lalu mengalir kembali ke pusat-pusat ekonomi yang sudah mapan. Di sinilah hubungan antara MBG dan KDMP menjadi sangat strategis dan tidak bisa dipisahkan. MBG menyediakan sisi permintaan (demand side), sementara KDMP menyediakan sisi penawaran (supply side).
Keduanya, apabila dirancang dengan cermat dan dilaksanakan dengan disiplin, dapat menciptakan apa yang dalam literatur kebijakan sosial disebut sebagai productive welfare: kebijakan kesejahteraan yang sekaligus meningkatkan kapasitas produksi masyarakat. Ini berbeda secara fundamental dari model welfare state konvensional yang sekadar mentransfer manfaat kepada warga negara. Negara tidak hanya memberi makan, tetapi menggunakan anggaran makan untuk memperkuat struktur ekonomi lokal, meningkatkan pendapatan petani, dan membangun kelembagaan ekonomi rakyat. Inilah lompatan konseptual yang membedakan MBG dari program bantuan pangan biasa.
PELAJARAN INTERNASIONAL: DARI FOOD ASSISTANCE KE HOME-GROWN DEVELOPMENT
Pengalaman internasional menunjukkan bahwa program makan sekolah dapat menjadi instrumen pengembangan ekonomi lokal yang sangat efektif apabila rantai pasoknya dirancang dengan tepat dan dikaitkan secara sadar dengan produksi setempat. Konsep home-grown school feeding (HGSF) menghubungkan konsumsi sekolah dengan produksi petani lokal. Logikanya sederhana namun kuat: anak-anak mendapat makanan bergizi, petani memperoleh pasar yang pasti dan stabil, dan uang negara berputar di dalam ekonomi komunitas.
Brasil adalah contoh yang paling sering dirujuk dalam konteks ini. Sistem pengadaan makanan sekolah di Brasil, khususnya melalui program Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), secara hukum mewajibkan bahwa minimal 30 persen dari anggaran makanan sekolah harus dibelanjakan untuk produk dari pertanian keluarga. Kebijakan ini tidak hanya memperbaiki gizi jutaan anak, tetapi juga menciptakan pasar yang sangat besar bagi petani kecil dan mendorong pengorganisasian mereka ke dalam koperasi dan asosiasi. Jepang menempatkan makan sekolah (kyushoku) tidak semata sebagai kegiatan konsumsi, tetapi juga sebagai bagian dari pendidikan pangan, budaya, dan etos kerja kolektif.
Pelajaran dari negara-negara tersebut bukan berarti bahwa Indonesia harus menyalin model mereka secara mentah-mentah. Konteks institusional, geografis, dan sosial kita sangat berbeda. Brasil memiliki struktur kelembagaan koperasi pertanian keluarga yang lebih matang. Jepang memiliki disiplin sosial dan infrastruktur yang sangat maju. Namun, prinsip dasarnya relevan dan dapat diadaptasi: anggaran pangan publik yang besar dapat dan seharusnya dipakai untuk membangun ekosistem produksi lokal, bukan sekadar menjadi pasar bagi oligopoli pangan.
Jika prinsip home-grown ini diterapkan secara konsisten, maka KDMP tidak lagi sekadar menjadi toko desa yang menjual sembako. Ia dapat bertransformasi menjadi agregator pangan yang serius. Koperasi mengumpulkan gabah atau beras dari petani anggota, melakukan standardisasi kualitas, menyediakan gudang penyimpanan, mengatur logistik pengiriman, lalu memasok SPPG-SPPG di wilayahnya secara rutin. Dari sisi petani, pasar menjadi lebih pasti dan harga menjadi lebih stabil. Dari sisi SPPG, pasokan menjadi lebih terorganisasi, kualitas lebih terjamin, dan ketergantungan pada tengkulak atau pemasok besar dapat dikurangi.
Tetapi mekanisme ini harus tetap tunduk pada prinsip kompetisi yang sehat. Koperasi tidak boleh mendapat monopoli pengadaan hanya karena statusnya sebagai koperasi. Jika kualitas produknya buruk, harganya lebih mahal dari pasar, atau pasokannya tidak stabil, maka SPPG harus memiliki pilihan lain. Ideologi ekonomi kerakyatan tidak boleh menjadi tameng untuk melindungi inefisiensi atau menjadi alasan untuk mempertahankan praktik bisnis yang buruk. Koperasi harus menang karena mampu bersaing dalam kualitas, harga, dan pelayanan, bukan karena dilindungi oleh dekrit.
MASALAH IMPLEMENTASI: KEBIJAKAN BESAR DAN RANTAI KOORDINASI YANG PANJANG
Di sinilah teori implementasi kebijakan menjadi sangat relevan untuk mengingatkan kita akan jurang antara desain dan realitas. Pressman dan Wildavsky, dalam karya klasik mereka Implementation, menunjukkan sebuah prinsip yang tampak sederhana tetapi seringkali dilupakan dalam euforia peluncuran program besar: semakin panjang dan kompleks rantai koordinasi, semakin besar kemungkinan kebijakan kehilangan kekuatan antara keputusan di pusat dan hasil nyata di lapangan. Semakin banyak simpul yang harus dilalui, semakin banyak pula titik potensial kegagalan.
MBG dan KDMP mempunyai rantai koordinasi yang luar biasa panjang. Ada pemerintah pusat dengan berbagai kementeriannya, ada Badan Gizi Nasional (BGN), ada pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten, pemerintah desa, ada koperasi dengan pengurus dan anggotanya, ada SPPG dengan manajer dan juru masaknya, ada petani dan peternak, ada pemasok bahan baku, ada bank penyalur kredit, ada pengawas kesehatan dan sanitasi, ada sekolah dan puskesmas, dan berbagai pihak lainnya. Setiap simpul adalah potensi kegagalan yang bisa mengganggu keseluruhan sistem.
Satu pemasok yang terlambat mengirimkan sayuran dapat mengganggu operasional dapur SPPG. Satu SPPG dengan sanitasi buruk dapat menciptakan insiden keracunan massal yang merusak kepercayaan publik terhadap seluruh program. Satu koperasi dengan pengurus yang tidak kompeten atau korup dapat gagal membayar kredit dan mencoreng nama baik gerakan koperasi. Satu birokrasi daerah yang lambat mencairkan dana dapat menghambat pembayaran kepada petani yang sudah menyerahkan hasil panennya.
Michael Lipsky menyebut para aktor lapangan yang berhadapan langsung dengan warga ini sebagai street-level bureaucrats—birokrat garis depan. Mereka adalah orang-orang yang sesungguhnya membuat kebijakan dalam praktik melalui keputusan-keputusan mikro yang mereka ambil setiap hari. Presiden dapat menginstruksikan bahwa makanan harus bergizi dan sehat. Tetapi kualitas gizi sesungguhnya dari sepiring nasi yang sampai ke meja anak sekolah ditentukan oleh juru masak, ahli gizi lokal, pemasok bahan, dan pengawas sanitasi di lapangan. Presiden dapat memerintahkan bahwa koperasi harus dikelola secara demokratis dan transparan. Tetapi praktik demokrasi sesungguhnya di dalam koperasi ditentukan oleh pengurus, kepala desa, anggota biasa, dan dinamika sosial setempat.
Karena itu, keberhasilan KDMP dan MBG tidak akan ditentukan terutama oleh desain kebijakan yang dibuat di Jakarta, melainkan oleh kualitas institusi dan kapasitas aktor di puluhan ribu titik implementasi yang tersebar di seluruh Nusantara.
ELITE CAPTURE: DESA BUKANLAH RUANG TANPA KEKUASAAN
Salah satu risiko paling besar yang mengancam KDMP adalah elite capture. Dalam teori pembangunan, elite capture terjadi ketika sumber daya yang secara formal dan legal ditujukan untuk masyarakat luas justru dibajak dan dikuasai oleh kelompok-kelompok yang sudah memiliki posisi dominan dalam struktur sosial dan politik setempat. Ini adalah fenomena yang sangat umum terjadi dalam program-program pembangunan komunitas di seluruh dunia, terutama yang dijalankan secara top-down.
Desa bukanlah ruang sosial yang homogen dan harmonis seperti yang sering dibayangkan dalam romantisme pembangunan. Desa adalah arena kekuasaan yang kompleks. Ada hierarki yang sudah mapan: pemilik lahan besar, kepala desa beserta perangkatnya, pengusaha lokal, tengkulak, tokoh politik, keluarga-keluarga berpengaruh, dan berbagai jaringan patronase informal yang sudah beroperasi selama bertahun-tahun. Ketika pemerintah pusat tiba-tiba membawa fasilitas, modal, gudang, kendaraan, akses kredit, dan kontrak pengadaan ke desa, ia sebenarnya sedang membawa sumber daya kekuasaan baru ke dalam arena yang sudah terstruktur secara hierarkis itu.
Siapa yang akan menjadi pengurus koperasi? Siapa yang akan menentukan daftar pemasok? Siapa yang mendapat akses kredit pertama dan dengan syarat paling lunak? Siapa yang boleh menggunakan gudang dan kendaraan koperasi? Siapa yang memperoleh kontrak untuk memasok bahan pangan ke SPPG? Jika jawaban atas pertanyaan-pertanyaan ini selalu berputar pada kelompok yang sama—keluarga kepala desa, kerabat pengurus, atau pengusaha lokal yang sudah mapan—maka koperasi tidak mengubah struktur kekuasaan ekonomi di desa. Ia hanya mengganti bungkusnya. Tengkulak lama mungkin tersingkir, tetapi muncul tengkulak baru yang kini mengenakan seragam koperasi dan memiliki akses langsung ke anggaran negara.
Douglass North, ekonom peraih Nobel yang meneliti tentang kelembagaan, mengingatkan bahwa perubahan aturan formal—seperti mendirikan koperasi berdasarkan instruksi presiden—tidak secara otomatis mengubah institusi informal yang sudah mengakar.
